Intern toezicht (3): Gelaagd intern toezicht en de toets op maatschappelijke waarde

Dit is het derde artikel in een serie over netwerktoezicht en purpose. Purpose zie ik als beoogd maatschappelijk resultaat van een organisatie en dus ook van een netwerk. Dat resultaat moet je zorgvuldig formuleren: niet alleen wat je wilt bereiken voor wie, maar ook welke inzet van middelen (financieel, sociaal en ecologisch) je daarvoor acceptabel vindt. 

Als je het beoogd maatschappelijk resultaat (ofwel: de purpose) zorgvuldig hebt geformuleerd, heb je veel meer houvast voor het gesprek tussen bestuur en toezicht. Dat geldt zowel voor de toezichthouders van de afzonderlijke organisaties, als voor het toezicht op de netwerkorganisatie zelf. Want de uitdaging van een netwerk is, dat er sprake is van gelaagd intern toezicht. Door op beide niveaus goed zicht te houden op de primaire doelgroep en het onderscheid tussen outcome en impact, kun je op ieder niveau het goede gesprek voeren.

"Een scherp geformuleerd maatschappelijk resultaat geeft richting aan het gesprek tussen bestuur en toezicht."

Dit is het derde deel van een artikelenserie over intern toezicht. Lees ook deel 1, deel 2 en deel 4. 

Toezichthouders zullen steeds moeten vragen naar het resultaat bij de doelgroep. Die doelgroep is voor de deelnemende organisatie: de primaire doelgroep van cliënten (leerlingen, bewoners) voor wie de organisatie er is. Voor het netwerk is de doelgroep (doorgaans) de professional in een van de deelnemende organisaties, die werkt aan het gezamenlijke, grotere beoogd maatschappelijk resultaat.

En je weet, dat je als toezichthouder ook de vraag moet stellen: is dit resultaat alle investeringen waard geweest? Die vraag naar de doelmatigheid is zeker voor een netwerkorganisatie van grote relevantie. Zowel voor de toezichthouders op het netwerk zelf, als voor de toezichthouders van de deelnemende organisaties.

"De vraag naar doelmatigheid houdt het gesprek gericht op wat samenwerking werkelijk oplevert."

Intern toezicht gaat niet over het ‘hoe’

Bij het samenwerkingsverband van scholen zou de toezichthouder van een aangesloten schoolbestuur de volgende afweging kunnen maken. Als we beter passend en meer thuisnabij onderwijs kunnen realiseren voor meer van onze leelringen, door gebruik te maken van een netwerksamenwerking met andere organisaties, dan zijn we doelmatiger geweest. Want met vergelijkbare inspanningen van onze organisatie, hebben we uiteindelijk meer kinderen geholpen. Leraren ervaren daarnaast minder werkdruk, meer betrokkenheid, en we hoeven minder busjes te laten rijden, dus ook wat betreft de sociale en ecologische hulpbronnen doen we het goed.

De toezichthouder van de netwerkorganisatie maakt een vergelijkbare, maar net iets andere afweging. Het netwerk bestaat niet rechtstreeks om leerlingen meer passend en thuisnabij onderwijs te bieden, maar om de scholen, dat wil zeggen: de leraren en schoolleiders daarbij te ondersteunen.

"Een netwerk is doelmatig wanneer het professionals beter ondersteunt en tegelijk meer maatschappelijke waarde oplevert."

Dan is de eerste vraag: voelen leraren zich daadwerkelijk ondersteund bij het realiseren van passend onderwijs? Ervaren ze meer mogelijkheden om vorm te geven aan passend onderwijs? Ervaren schoolleiders, de directeuren van de scholen meer houvast om zich hierover te verantwoorden?

En de tweede vraag: was het de investeringen waard, die de deelnemende scholen hebben gedaan? De inzet van de financiële middelen, de inzet van leraren en medewerkers? Had die ondersteuning ook op een andere manier, met een andere inzet van middelen bereikt kunnen worden? Bijvoorbeeld door geen dure cursus in te kopen, maar leraren meer onderling van elkaar te laten leren? Inzet van een andere organisatie, die vastgelopen jongeren opvangt? Dat zou misschien meer inzet van personeel vragen, maar zou besparen op inzet van financiële middelen.

En je ziet dat geen van deze vragen gaat over hoe dat passende onderwijs er precies uit ziet. Dat is namelijk een operationeel vraagstuk. Daar hoeft het intern toezicht zich niet mee te bemoeien. Noch het intern toezicht van het samenwerkingsverband, en zelfs niet het intern toezicht van de deelnemende besturen zelf.

Wel heeft het intern toezicht van het netwerk een rol bij de inzet van een externe organisatie buiten het netwerk, als dat niet volgens de gangbare regelgeving voor het besteden van overheidsgeld zou zijn. Dan is het aan het intern toezicht om te bepalen, of ze dat risico toch willen nemen en met de externe toezichthouder het gesprek aan willen gaan, om een uitzondering te maken. Als kinderen overduidelijk beter geholpen kunnen worden met een activiteit die misschien niet precies volgens de boekjes klopt, maar uiteindelijk wel beter bijdraagt aan het beoogd maatschappelijk resultaat, dan is dat de meerwaarde van het intern toezicht. Om op dat punt het bestuur te steunen.

"Goed toezicht vraagt soms om ruimte te maken voor oplossingen die beter werken dan de bestaande routine."

Toetsing op maatschappelijke waarde

Cruciaal om die steun te kunnen geven, is de afweging van het intern toezicht over de vraag of het onderwijs dat gerealiseerd wordt, aansluit bij de maatschappelijke verwachtingen. Dat gesprek moet dus steeds gevoerd worden, het liefst in een regelmatige dialoog met de maatschappelijke omgeving. Want wat ‘inclusief’, ‘passend’ en ‘thuisnabij’ is, dat is geen gegeven. Daar bestaan geen objectieve benchmarks voor. We hebben wel wat indicatoren: zo wordt er gemeten hoeveel kinderen naar het speciaal onderwijs gaan, het zogenaamde verwijzingspercentage. Maar wat zegt dat over ‘passend’ of ‘thuisnabij’? Voor sommige kinderen is het juist heel goed dat ze toch naar een gespecialiseerde school gaan, en niet naar een school in de buurt.

Dat vraagt om een afweging tussen inclusief en thuisnabij. Dat is geen gegeven, maar dat is iets dat je steeds opnieuw moet bespreken. Het bestuur ontwikkelt daar plannen voor, onderneemt initiatieven, en verantwoordt zich over de voortgang. Het intern toezicht bespreekt die voortgang en bepaalt of het voldoende is, gegeven de maatschappelijke verwachtingen. En die maatschappelijke verwachtingen moet je regelmatig toetsen in een dialoog met de belanghebbenden, waarover verderop meer.

"De maatschappelijke waarde van onderwijs ontstaat in voortdurende dialoog."

De toetsvraag naar de voortgang van het maatschappelijk resultaat moet scherp beantwoord worden. Ook al gaat het soms om minder hard te meten resultaten, dat zagen we in de vorige blog in de tabel bij de outcome. Die is vaak per definitie alleen kwalitatief merkbaar, niet zozeer meetbaar.

Toch mag de raad van toezicht daar een oordeel over hebben. Veel raden van toezicht vinden dit spannend en ongemakkelijk. Is de strategie niet van het bestuur? Dat is zo. Maar het gaat hier dan ook niet om de strategie op zich, het gaat om wat er met die strategie in maatschappelijke zin bereikt is. Of daadwerkelijk de beoogde maatschappelijke waarde gecreëerd is, of de purpose gerealiseerd wordt. En die toetsvraag is wel degelijk een vraag voor het intern toezicht. Die houdt immers integraal toezicht?

Sterker: op het moment dat het intern toezicht de jaarrekening en het bestuursverslag goedkeurt, dan toetst het intern toezicht impliciet of er van voldoende maatschappelijk waarde sprake is. Dan kun je dat maar beter expliciet doen. Maar dan moet je dus wel een houvast hebben waaraan je toetst of er van voldoende maatschappelijke waarde sprake is.

Dan is er wel nog de belangrijke vraag: welke maatschappelijke verwachtingen betrekken we in dat gesprek over maatschappelijke waarde? En hoe wegen we die tegen elkaar af? Dan komen we op het thema belanghebbenden en daar ga ik in deel 4 van deze artikelenserie op in. 

"Ook kwalitatieve resultaten vragen om een scherp en onderbouwd oordeel van het intern toezicht."