Sturing in het onderwijs: visie vanuit inspiratie

Hebben de schoolbesturen niet veel te veel macht? Moet er niet meer zeggenschap naar de schoolleiders en leraren, of juist naar de overheid, of allebei? Of moeten er meer verplichte samenwerkingsregio’s komen?

Op 12 februari 2025 vond een debat in de Tweede Kamercommissie voor OCW plaats over dit onderwerp. Op 16 januari 2025 was, ter voorbereiding hierop, een rondetafelgesprek gevoerd. Achtergrond van het debat vormt, naast een IBO-onderzoek uit 2022, mede de uitvoerige Kamerbrief van (toen nog) minister Paul d.d. 5 april 2024. Daarin werden drie sturingsscenario’s geschetst, variërend van (A) het schoolbestuur als verantwoordelijke voor het onderwijs- en financieel beleid, tot het verdelen van de meeste schoolbestuurlijke beleidsbevoegdheden tussen de schoolleider en de regering (C), en een tussen-scenario (B).

De uitkomst van het debat was dat dit scenario-denken weinig draagvlak ontmoette. De Kamer verschilde van mening over de vraag in hoeverre er meer grip vanuit de overheid zou moeten zijn op het onderwijs. Uiteindelijk is in mei 2025 gestemd over een aantal moties, waarvan de uitkomst laat zien dat er op enkele kleine specifieke punten draagvlak was voor meer overheidssturing, maar niet voor een fundamentele stelselwijziging. In dit artikel worden in kort bestek de contouren voor een sturingsvisie geschetst, vanuit het vertrekpunt van de onderwijsorganisatie als pedagogische eenheid.

Wat werkt: organisatie met gezamenlijke visie

Het gaat om goed onderwijs voor iedereen. Om effectieve sturing in die richting. Daarbij is vooral één ding dat werkt: een gedeelde, inspirerende, pedagogische visie. In de onderwijsorganisatie gebeurt het. Daar komen de kinderen en daar krijgen ze kennis, vaardigheden en vorming, in een zo veilig mogelijk avontuur. Leraren hebben hun rol, schoolleiders, medewerkers, bestuurders. Maar allemaal vanuit één gedeelde drijfveer rond de kinderen, waarbij van belang is dat ook de ouders in die drijfveer vertrouwen hebben. Bestuurders hebben een aanvoerende en verantwoordende rol, maar het gaat om de drijfveer die de organisatie doortrekt. Cruciaal is het inzicht, zoals prachtig uitgewerkt door Marlies Honingh en Hartger Wassink, dat besturen in het onderwijs gebeurt vanuit een morele visie en met waardengedreven keuzes.

"Goed onderwijs ontstaat waar leraren, schoolleiders en bestuurders handelen vanuit één gezamenlijke drijfveer rond het kind."

Waar leidt dat ook toe?

Die gezamenlijke drijfveer voedt het vertrouwen en stimuleert tot professionele ruimte voor schoolleiders en leraren; die plaveit ook de weg voor betrokkenheid vanuit de organisatie op het beleid, én van de ouders op de school. Ook Ouders&Onderwijs bracht tijdens het rondetafelgesprek deze boodschap.

Het moet ook vooral zo’n drijfveer zijn die de school ertoe brengt om kinderen niet tussen wal en schip te laten vallen maar eerlijke kansen te geven. Ook om vanuit die drijfveer met andere besturen samen te werken.

En het moet ook dat gedeelde enthousiasme zijn dat het vak van leraar nóg aantrekkelijker maakt. En ook de interbestuurlijke samenwerking tegen het lerarentekort kan het beste gestimuleerd worden vanuit gedeelde intrinsieke motivatie bij besturen.

"Een gedeelde drijfveer creëert vertrouwen en maakt professionele ruimte voor leraren en schoolleiders mogelijk."

Wat is daarvoor nodig?

Die drijfveer is in elk geval pedagogisch van aard. Vaak ook levensbeschouwelijk en moreel gevoed en soms religieus. Maar niet juridisch (hoewel het schoolleven juridisch is ingekaderd). Daarmee zijn sterke vraagtekens te plaatsen bij de geheel niet onderbouwde veronderstelling uit de genoemde Kamerbrief Herijking sturing funderend onderwijs, namelijk dat de overheid in staat is om het onderwijs te verbeteren door meer te sturen. Marlies Honingh, onderzoeker aan de RU, brengt dit bijvoorbeeld helder naar voren op basis van jarenlang onderzoek.

Gesteld dat die gezamenlijke visie inderdaad de meest cruciale factor is voor goed onderwijs (en daar zijn ook sterke empirische aanwijzingen voor), welk beleid draagt daar dan wel of juist niet aan bij?

"Meer overheidssturing verbetert het onderwijs niet vanzelf; visie en waarden laten zich niet opleggen."

Wat hieraan bijdraagt:

• Zo’n pedagogische gemeenschap veronderstelt een duidelijke afbakening: dít is de organisatie, waar we met elkaar voor die kinderen werken. Dáár is de bestuurder eindverantwoordelijk voor. Dr. Martijn Nolen onderbouwt dit uitvoeriger.
• Zo’n pedagogische gemeenschap kan op verschillende schaalgroottes functioneren. Als er maar voldoende verbinding blijft voor die gezamenlijkheid. De schaal structureel verkleinen tot op het niveau van de school (zoals ‘scenario C’ in genoemde Kamerbrief) is in ieder geval onrealistisch: de meerpitterbesturen zijn de afgelopen decennia juist ontstaan omdat een school op zichzelf te klein was en scholen elkaar binnen één organisatie nodig hebben.
• Voortdurende maatschappelijke verantwoording door besturen over de visie, de uitwerking, en de besteding van middelen.
• Erkenning dat organisaties voor bijzonder onderwijs géén publieke organisaties zijn, maar private organisaties met een publieke taak (zoals uiteengezet door dr. Gijsbert Leertouwer). Vanuit hun lokale maatschappelijke verworteling en (levensbeschouwelijke) visie geven zij onderwijs binnen de wettelijke kaders. En dat moet kunnen omdat de overheid in essentie niet geëquipeerd is om juridisch bindend te bepalen wat goed onderwijs is. Dat is een pedagogische en morele vraag.

"Goed onderwijs laat zich niet juridisch vastleggen; het vraagt om maatschappelijke verantwoording en morele keuzes."

Wat er niet aan bijdraagt:

• Discussies die zeggenschap van bestuur, schoolleiders en leraren tegen elkaar uitspelen en daarmee de suggestie voeden dat hun ideeën of belangen tegengesteld zijn. En dus ook van een juridische herverdeling van bevoegdheden kan geen verbetering worden verwacht. Het gaat erom dat binnen de onderwijsorganisatie de betrokkenen elkaar weten te vinden rond de gezamenlijke visie. Juridische herverdeling daarentegen stimuleert touwtrekken binnen de organisatie. Zowel vanuit de sectorraden als vanuit de leraren kwam tijdens het Rondetafelgesprek het pleidooi om de rollen in de organisatie niet tegen elkaar uit te spelen. “We moeten het samen doen.” De schoolleiders pleitten onder meer wel voor een duidelijker positie in de wet (het managementstatuut) maar daarvoor is geen stelselwijziging nodig.
• Versnippering van bevoegdheden over overheid, regio’s, besturen, schoolleiders. Verantwoordelijkheid volgt bevoegdheid, dus die moet helder zijn. Onderwijsbeleid is ook maar zeer beperkt in terreinen te scheiden: huisvesting, financiën, ondersteuning, onderwijskwaliteit, personeelsbeleid grijpt allemaal in elkaar (zoals ook Marlies Honingh benoemt). Erkenning van de onderwijsorganisatie als pedagogische éénheid, met bijbehorende autonomie en eindverantwoordelijkheid van het bestuur, is het juridische basiskenmerk van het stelsel. Hoe verder een sturingsmodel zich van dit basiskenmerk af beweegt, hoe diffuser de verantwoordelijkheden worden én hoe minder ruimte er voor de pedagogische gedrevenheid overblijft. Dit is in andere woorden ook de boodschap van de Onderwijsraad in Een duidelijke positie voor schoolbesturen, en, scherper, in zijn reactiebrief op de Kamerbrief Herijking sturing.
• Het Wetsvoorstel gerichte bekostiging. Verantwoording door besturen over de besteding van middelen is goed. Het vooraf categorisch verbinden van bestedingsverplichtingen aan belangrijke onderdelen van de bekostiging, kan gemakkelijk werken als keurslijf waardoor besturen in specifieke onvoorziene situaties belemmerd worden om het geld uit te geven ten behoeve van leerlingen waar dat meest nodig is. De Raad van State publiceerde op 20 oktober 2025 het advies over dit wetsvoorstel. Een veelzeggend citaat hieruit:

Bij een stelselwijziging is van belang dat deze expliciet en weloverwogen plaatsvindt. Die moet vanwege het uitgangspunt van proportionaliteit gebaseerd zijn op een gedegen probleemanalyse, voor zover mogelijk op basis van empirische gegevens. De regering heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat meer centrale sturing leidt tot een duurzame verbetering van het onderwijs. De Afdeling adviseert de regering daarom het wetsvoorstel nader te bezien in het licht van de bredere discussie over de wenselijke inrichting van het stelsel.

"Meer regels en gerichte bekostiging kunnen veranderen in een keurslijf dat het handelen in het belang van leerlingen belemmert."

Referenties

• Honingh, M., & Wassink, H. (2024). De maatschappelijke democratie. Goed Bestuur & Toezicht, 2024(3).
• Klifman, H. (2016). Wie is de baas over de kwaliteit van het onderwijs? Geraadpleegd op 12 februari 2026, van https://wij-leren.nl/kwaliteitszorg-onderzoek.php
• Leertouwer, G. (2022). Het publieke belang en de semipublieke onderwijssector. School & Wet, 2022(1).
• Moraal, E. (2023). Het belang van schoolvisie voor schoolcultuur en betrokkenheid van docenten. Dissertatie, Rijksuniversiteit Groningen.
• Nolen, M. F. (2024). Een verduidelijking van de positie van het bestuur van onderwijsorganisaties. School & Wet, 2024(42).
• Onderwijsraad. (2023). Een duidelijke positie voor schoolbesturen. Onderwijsraad.